1906年11月21日，光绪发布诏书，宣布要用十年时间在清朝境内禁绝生产、销售鸦片。种植罂粟的土地也将以每年百分之十的比例递减，对在期限内完成全部禁烟工作的地区，朝廷将给以奖励。所有吸食鸦片的人都必须进行登记，列明吸食的数量；贩卖烟土者不得向没有登记的人出售鸦片。

    在六个月内，政府将强制关闭所有的鸦片馆，一年后将禁止出售烟具。酒馆与其他公共娱乐场所不允许吸食鸦片。官员也要为民众做出榜样，吸食鸦片者应该在六个月内戒烟。

    这项措辞严厉的诏令是顺应民心的。毕竟鸦片对吸食者没有半点好处，对国家来说，进口鸦片占用大量的资金，使国家没有足够的财力去办工厂、学校、医院等，失去发展后劲。吸食者多了，军队招不到合格的兵员，战斗力下降，更是直接影响国家安全。

    这项用心良苦的诏令执行得如何呢？

    据时人记载，除了广州、天津等少数大城市，在其他地区，禁烟的法令与措施基本无效。即使是在北京，鸦片也依然在大张旗鼓地向未登记吸食鸦片的人自由出售。广东陆丰县虽然坚持购买大烟需要登记，却随意发放许可证，实际上跟不登记没有任何区别。诏令本为禁烟，却让鸦片的势头有增无减，没能阻止国人身心继续被摧毁。

    为了应付朝廷逐年减少罂粟种植面积的要求，河南虚报罂粟种植面积，增加的幅度达到25%～30%。这样，就算每年种植的面积真的减少百分之十，在一定的年限里，河南依然能够维持庞大的种植规模。一句话，帝国的禁烟是“上有政策，下有对策”。

    鸦片是清朝人的伤心事。雍正、乾隆、嘉庆诸朝其实都是严厉禁烟的，只是在1840年以后，英国打败了清朝，列强的鸦片才开始大摇大摆进入清朝。到1906年，宗室、官员抽大烟的比例高达60%。而这些人根本没有把朝廷的禁烟当回事。清政府曾处理过几名不顾禁令吸食鸦片的贝勒与都察院官员，可这并没有消除官员的烟瘾，更多的时候，朝廷在大张旗鼓地禁烟，官员还是在不管不顾地抽烟。

    由于长期实行抑制工商业的政策，晚清的经济非常落后，鸦片交易的税收便是各级政府最稳定的“金库”。据当时的有心人研究，如果完全禁绝鸦片交易，朝廷中央要损失的税收将近150万英镑（以20世纪初的币值计算），地方财政损失的税收则是白银2500万两左右。就算朝廷真的舍得割下这块肥肉，地方政府也未必有勇气跟进。

    晚清社会官风极其腐败，一个突出的特点就是“苟且”，说得通俗一点，就是得过且过，不想做事。上级交代了什么事，官员之间、部门之间互相推诿。在第二次鸦片战争中，“六不总督”叶名琛在英国人入侵广州时“不战不和不守”就是一个例子。这种坏习气不是一项禁烟令就可以改变的。何况，禁烟这样的事也比不得打仗，就算马虎一下，也不见得立即显出恶果，官员自然更不上心了。

    个人能得到好处的事，不需要提倡，就会挖空心思去做；个人得不到好处而又必须劳心劳力的事，即使有上级催逼，官员们也要千方百计抵制，这是光绪禁烟的困局，也是封建皇权下社会治理的死局。