袁世凯欲借拟定官制改革方案之机，以责任内阁取代军机处，遭强烈反对。慈禧太后担心大权旁落，颁布的新官制中保留了军机处“军机处一切规制，著照旧行”。

    1905年年底，清政府派五大臣出洋考察宪政，次年8月回到北京，提出了师法日本、实行立宪的主张。

    朝廷内部围绕立宪的争论

    五大臣如此明确而又急切的态度引起一些文武官员的疑虑，他们或是大谈立宪有妨君主大权，或者宣扬立宪有利于汉人而不利于满人。即便是张之洞此时也变得犹豫起来，他是赞成变法的，但这时是不是就到了宣布立宪的时候，他还吃不准，尤其吃不准朝廷的态度。五大臣之一的载泽见此非常愤怒，立即上了一份奏折，一一对反对者的言论进行反驳，其中说到立宪有三大利：“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”。也许就是这三句话深深打动了慈禧，使她对立宪有了比较明确的意识和决心。

    1906年8月25日，慈禧命将考察政治大臣的条陈交军机大臣、会议政务处大臣和参预政务处大臣阅看。28日讨论。讨论很是激烈，态度鲜明赞成立宪的是军机大臣奕劻、徐世昌、参预政务大臣袁世凯等人，他们认为立宪符合民意，应从速立宪；大学士孙家鼐、军机大臣荣庆、铁良明确反对立宪，理由无非是：立宪容易引起骚乱；立宪会使执政者无权，坏人得以栖息其间。老谋深算的军机大臣瞿鸿禨则提出了一个中立的观点：中外情势不同，应定为预备立宪，而不是立即实行。这一观点得到政务处大臣张百熙的认同，认为中国应通过预备立宪，提高国民程度。

    争论实际是提出了立即立宪、反对立宪、预备立宪三种主张，显然，赞成立宪的是大多数。对慈禧来说，“立即立宪”的步子似乎迈得太快，难以接受；最可行的是“预备立宪”，既可表明立宪的态度，缓和国内要求立宪的压力，又可有所缓冲和准备。正是在这种心境下，9月1日，朝廷发布了预备仿行宪政的上谕，表示要仿行宪政，“以立国家万年有道之基”，同时也定下了立宪的基调：“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。清政府的改革终于迈出了实质性的一步。

    袁世凯欲借官制改革废军机处

    在清末这一场变革中，袁世凯扮演了重要角色。

    慈禧对袁世凯有深刻印象是戊戌政变时袁的告密。由于袁世凯在维新运动中与维新派有过联系，所以她和一些亲贵一样，对袁世凯并无好感，认为袁“既同谋，又出首，首鼠两端”。倒是荣禄出来声称：“袁乃我的人，无所谓首鼠两端”，为袁担了保。庚子事变后，袁世凯通过交涉，使外国军队很快撤出了天津和大沽口。这使慈禧打消了对袁的顾虑，她曾高兴地对左右的太监们说：“想不到庚子那年的事，我闯了大乱子，但因此机会，我能提拔出两个忠臣来，一个是岑春煊，一个是袁世凯。英雄出少年，岑三在南方替我平定广东、广西的乱事；袁四在北方替我对付外国人，保守北京、天津。他们年纪都很轻，着实能干点事。二十年之内，我可以高枕无忧了。”这话传到袁世凯耳中，心中好不快活。不过他也深深知道，老佛爷经常是喜怒无常的，要一步步向上爬，还必须牢牢依靠老佛爷身旁的权势。

    当时慈禧所倚赖者，先是荣禄，荣禄死后是奕劻。袁世凯对他们，用尽讨好贿赂之能事。尤其是庚子事变后，荣禄体弱多病，常常难以到军机处入值。这时又传来庆亲王奕劻将入军机的消息，袁世凯马上派人给庆亲王送去银十万两，就此取得奕劻的欢心。此后，凡是庆亲王府婚娶生日等一切庆典活动，袁世凯都会送上银两，还与奕劻的儿子载振结成兄弟交。庆亲王本身就是一个无能和贪心的人，政治上没有一点主张，所以只能依赖袁世凯。

    袁世凯势力的迅速扩大，除了依赖慈禧和朝廷中的权势以外，还得益于天津小站练兵。他从1895年在天津小站练兵开始，到1905年，就训练成了一支包括六个镇、六万余兵力的新式军队，奠定了北洋军的班底。1901年就任直隶总督后，他积极办警察、办实业、兴学堂，很快名声大噪。1903年，清政府建立练兵处，奕劻是总理大臣，袁为会办大臣。袁以直隶总督身份参与朝政，势力更是炙手可热。他自己也是耀武扬威，不可一世。时人高树《金銮锁记》中记叙袁世凯到颐和园接受慈禧召见的情况：卫士们皆以黄布裹头至脚，画以虎豹头和虎皮斑纹，个个如虎如熊。王公大臣的马车纷纷避让，那些宫监们也避在一旁呆立观看，甚至有将袁与西晋末年的权臣桓温相比的。可以想见，正是袁的这种权势，为自己树立了政敌。

    依袁世凯的主张，改革先要从官制入手，以责任内阁取代军机处。他抬出庆亲王奕劻做国务总理大臣，自己做副大臣，虽然奕劻是正的，但实权是掌握在自己手中。袁世凯之所以热衷于撤军机，设责任内阁，除了看重权力以外，据胡思敬撰《大盗窃国记》分析，还有一个不可告人的原因，即当时那拉氏已年过七十，衰病日增，深恐一旦那拉氏死去，光绪亲政修戊戌前怨，自己的首级将难保。所以希望设立新内阁，使天子不得有为。

    但如何实现这一意图？袁世凯首先想到了出洋考察宪政刚刚回国的五大臣，因为他们的意见对清廷的决策是十分重要的。1906年8月6日，当五大臣到达天津时，袁亲自为他们设宴洗尘。直截了当地问：“此行劳苦，将何以报命？”五大臣不解其意，面面相觑。袁世凯拿出早已拟好的疏稿说：“我已考虑多时了，就按这个去办。”这哪里是商量，简直是命令。五大臣只好将折递上。出使考察宪政的戴鸿慈和端方另又上折请改官制。

    在8月28日受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论会上，虽然意见不一，但多数也同意将改官制作为预备立宪的入手。这样，在1906年9月1日颁发的预备立宪上谕中，赫然写上了“亟应先将官制分别议定，次第更张”这一条。第二天，成立了编定官制局，成员中包括了载泽、荣庆、铁良、张百熙、戴鸿慈、徐世昌、袁世凯等十四人，另外令张之洞、端方等地方大吏派司道大员随同参议，最后确定由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。接着以外务部公所为厘定官制局，由一批留日学生关起门来制定改革方案。本来在清廷的安排中，应由载泽主持官制改革工作。但是由于袁世凯在编制馆中安排了不少亲信，一切说帖都经其阅定。正是在他的掌控下，编制馆很快拿出了一个改革官制草案。

    其要点就是：仿照立宪国先例，立法、行政、司法各有责任，不相统属。在国会未成立时，先在北京设立资政院，以代替立法机关；改大理寺为大理院，以为全国最高审判机关，预定采取三审制，将来在各省陆续设立地方及高等法院之后，所有民刑诉讼，皆归法院办理，行政官不得干涉。设立责任内阁，首领为国务总理大臣，各部设尚书一人，皆为国务大臣，重要行政，须经国务会议通过。裁撤军机处和原内阁，以军机大臣改国务总理大臣。此外还要裁撤吏部、礼部、翰林院、宗人府几个旧机构、合并工部、商部为农工商部，改户部为度支部，刑部改为法部，将兵部分为陆军与海军两个部。

    官制改革草案遭强烈反对

    这个方案的要害，是废军机处，以责任内阁制取代之。而在清朝的政治体制中，自雍正朝开始，军机处就处于政治决策的核心地位。

    清朝初年，设有议政王大臣会议，参加的多为王公贵族。凡有重大军国政务，均由皇帝召集议政王大臣会议集议。康熙时为了加强皇权，取消“王”字，使之变成“议政大臣会议”，还削减其议政范围，地位下降。与此同时，康熙在内廷南书房与一帮翰林讨论政事，使南书房成为皇帝诏旨的发出之处，地位骤升。但南书房毕竟不是一个正式机构，雍正时，因西北用兵，往返军报频繁，为了及时处理，八年(1730年)在接近内廷的隆宗门内设立军机处。雍正十年，又铸造了“办理军机印信”，使之正式确立。

    雍正皇帝是一个事必躬亲的人，建立军机处，是为了更好地行使权力。军机处建立后，也成为加强皇权的有力工具。原因就在于，军机处具有一些别的机构所没有的新特点：它只有军机大臣和军机章京。章京的任务是登载档册，缮写谕旨，定员32名。军机大臣无定员，从三四人到七八人不等。他们每日寅时(约早晨5时)进宫，卯时或不到卯时(相当早晨5时到7时)觐见皇帝，和皇帝讨论军国大政。皇帝的谕旨，由他们草拟；后来改由章京起草，大臣修改，经皇帝同意后以“寄信上谕”或“明发下谕”的形式下达。军机处没有衙署和属员，只有一个值班房。皇帝随时都可与军机大臣商量、决策，十分方便、快捷、机密。由于军机大臣都由皇帝亲自任命，不好的可以随时撤换，皇帝用之得心应手，所以，军机处被视为加强皇权的最好途径，是不愿也不能废弃的。

    新官制草案一提出，与袁世凯联姻的尚书张百煦立刻上密折保奕劻为总理，袁世凯为副总理。但袁世凯心太急切，步子迈得太快了，也高兴得太早了。草案传出，引来一片反对之声，一时之间各种弹劾袁世凯的奏章蜂起。反对的不仅有那些因要裁并机构而失去权力的官员，更有军机大臣，如铁良、荣庆等。他们算过账，现有军机大臣六人，而新内阁只有总理一人，协理两人，如此一来将会有三人失去权力。各种反对声无不指责新编官制流弊太多，请军机处照旧，有的甚至直诋袁世凯指鹿为马。一些太监风闻内务府也要裁撤，纷纷跑到慈禧前哭诉。

    慈禧担心废军机处使大权旁落

    慈禧作为最高统治者，对统治集团中的这种互相争斗司空见惯，她甚至还喜欢这样，因为这种争斗对两方面都是一种消耗和遏止，只有这样，自己才能牢牢居于权力中心的地位。虽然她曾同意袁世凯的改革官制主张，但当废军机，立设责任内阁的方案拿出来时，她立刻产生了警觉，一个朦胧的意识在心中浮起，不能让袁世凯这么干！怎么办？当然最好的办法是利用袁世凯的反对力量，于是马上想到了军机大臣瞿鸿禨，立即召见。

    瞿鸿禨是一个老谋深算的人，在立宪问题上，他不反对立宪，但又反对立宪过于激进。他的态度是“准备立宪”，持中庸立场。1906年清廷预备立宪上谕就是他的手笔，其中“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”一句可以说是他的匠心之作。他对袁世凯的张扬早就看在眼里，他既怕成立新内阁会失去权力，也害怕袁世凯权力太大会危及清朝社稷。所以决意要站出来，不能让袁世凯的如意算盘得逞。

    慈禧与瞿鸿禨谈话是在十分秘密的情况下进行的。当慈禧太后以新官制案征询瞿鸿禨意见时，瞿鸿禨指出：“责任内阁成立后，一切用人行政的大权，都由总理大臣召集各部大臣开会决定，决定后再请谕旨宣布施行。此与军机处事前请旨的情形，完全不同。皇太后训政三十余年，中外协服，现在立宪尚未实行，而大权先已旁落，皇太后能放心吗？即使皇太后放心，做臣子的却不放心，切望皇太后为国家为人民，多多辛苦几年。”(刘厚生《张謇传记》第138页)真不愧是瞿鸿禨！并不从新官制本身入手，而是抓住慈禧的心理，淡淡的几句话，却一下点到了问题的要害。慈禧太后不就正是如此吗？她可以容忍改革，但一切改革的最大限度是不危及自己的权力中心地位！瞿鸿禨的话使她马上明白下一步应该怎么做了。

    时人有记，慈禧为群言所动，召见袁世凯，以参折示之。袁回答道：“臣以为，这些都是关在屋子里想出来的，如此，怎能完成大清改革的大事，请太后严惩一二人以息他们的嚣张气焰！”慈禧大怒，冷冷地说：“你不是握有兵权吗？何不由你带兵把这些人都拉出去杀了！”一阵恐惧从头袭到脚，袁世凯再也不敢说话。他深知天危犹在，人口难防，自己只有暂且隐而不张，等待时机。第二天，就以彰秋阅操为由悄悄地离开了北京(庄练《中国近代史上的关键人物》下，第167页)。

    四天后，也就是11月6日，一个经过总核大臣瞿鸿禨、孙家鼐最后修改核定的官制大纲颁布了。慈禧在公布官制改革的谕旨中说：“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其接近内庭，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚无流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行。”

    这个新官制的核心，是军机处不变，改的只是几个中央行政机构：巡警部改为民政部、户部改为度支部、兵部改为陆军部、刑部改为法部、大理寺改为大理院、工部并入商部，改为农工商部，理藩院改为理藩部，另新设邮传部。而外务部、吏部、学部依旧。

    第二天，清廷公布军机大臣和各部尚书名单，奕劻、瞿鸿禨留任军机大臣，另外两名是世续和林绍年。各部大臣、尚书十三人(外务部总理大臣一人，会办大臣二人，其中一人兼尚书)中，满族七人，汉族五人，蒙古族一人。清廷虽然取消了“满汉各半”的规定，但权力天平倾向满族贵族的心思昭然若揭。

    这一场中央官制改革暴露了清廷高层的矛盾，虽然军机处保留下来了，但争斗并没有结束，很快，一场更大的争斗———“丁未政潮”又拉开了序幕。