内阁在明代政治体制中的地位很微妙。一方面，它处于皇帝与中央部、院之间，发挥着协调的作用。明朝后期的嘉靖皇帝在严嵩垮台后，对内阁曾有一番评语，认为内阁“虽无相名，实有相职”。隆庆年间的首辅大学士高拱也说，内阁“虽无宰相之名，有其实矣”。

    但是另一方面，内阁大学士却又觉得办起事来缩手缩脚。万历末年的内阁大学士叶向高就说：“阁臣无相之实，而虚被相之名。”

    有人说阁臣是“有名无实”的宰相，也有人说阁臣是“有实无名”的宰相。到底该如何理解？这需要从明朝内阁的由来说起。

    洪武十三年（1380 年），朱元璋废除中书省及中书省丞相。从此，在中国历史上存在了近两千年的宰相制度被废除了。这意味着所有的中枢政务都要集中到皇帝一个人的身上。

    有人统计，从洪武十七年（1384 年）九月十四日到二十一日，八天中，内外诸司的奏疏共有一千六百六十道，涉及的事情达三千三百九十一件。平均计算，朱元璋每天要阅读二百零七份奏章，处理四百二十三桩政事。

    因此，废除宰相制度带来了两个问题。首先，谁来协助皇帝治理国家；其次，六部、都察院等机构并列所带来的支离破碎的中央权力，由谁来进行协调。

    废中书省后不久，朱元璋设立殿阁大学士，从翰林院中选择儒臣为殿阁大学士，以备顾问，向皇帝提供咨政议政的服务。洪武时期的殿阁大学士，对当时政治的影响微乎其微。但是，从翰林院儒臣中遴选殿阁大学士以备皇帝顾问的做法，为内阁制度的形成奠定了形制上的基础，可以视为后来内阁制度的雏形。

    到永乐初年，内阁制度初现端倪。朱棣即位不到一个月，即命解缙、黄淮、胡广、杨荣、杨士奇、金幼孜、胡俨等七人入翰林院，“直文渊阁，参预机务”。朱棣命令入阁的七位阁臣，主要任务有两项，一是为皇帝起草诏令，一是与皇帝商议机务。

    纵观永乐一朝，内阁诸臣的品级虽然很低，官止五品，但赏赐却往往是按照六部尚书的标准进行的。洪熙朝及宣德初年，内阁诸臣的地位和品秩迅速上升。

    内阁学士备顾问，最初多半是靠着与皇帝面对面的交谈来实现的。然而，随着皇帝日益深居简出，大臣们跟皇帝之间的接触越来越少。在这种情况下，内阁学士的顾问之责，只能通过书面意见呈现,面谈为笔谈所取代。这种书面交流越来越制度化，内阁开始代皇帝批答奏章，即“票拟”。

    票拟又称条旨、票旨、票本、拟票，是指内阁大学士用墨笔在小票上写下意见，再将小票贴在奏疏之上，交给皇帝，以备决策参考。最早在仁宗时期，户部尚书夏原吉就已经开始替皇帝票拟了。

    夏原吉（1367～1430年），字维喆，湖南湘阴人，是15世纪初最有经济才干的名臣。永乐一朝二十二年，夏原吉当了十九年的户部尚书，熟悉国家财政。永乐八年（1410年），朱棣北征，夏原吉曾经辅佐过时年十三岁的皇长孙朱瞻基留守北京，被朱棣褒奖为“周公辅政”。

    永乐十九年（1421年），夏原吉劝朱棣不要再北征，触怒了朱棣，被捕入狱。后来，朱棣在北征途中死于榆木川，死前感叹说：“原吉爱我。”朱棣逝世的消息传回北京后，太子朱高炽来到锦衣卫大牢，赐夏原吉“御膳”，“咨国事”。夏原吉忠心耿耿地辅助了朱棣朱高炽朱瞻基祖孙三人。

    内阁专职票拟，始于正统皇帝朱祁镇时期。宣德十年（1435年），朱瞻基去世，太子朱祁镇年仅九岁。朱祁镇即位后，廷臣请太皇太后张氏垂帘听政。张太后遵守后妃“不预政事”的祖宗家法，不愿意垂帘听政，命凡事交内阁议决进呈，然后施行。内阁“三杨”，实际上相当于太皇太后所倚靠的一个“摄政团”。

    黄佐《翰林记》载，正统以后，“始专命内阁条旨”。票拟制度的出现，是内阁制度完备的标志。《明史·职官志》将内阁的核心职权概括为十六个字：“献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答。”其中，票拟批答，应该是重中之重。

    票拟的对象是诸司的章奏，表达的是内阁对章奏的处理意见。每次票拟之后，内阁都会留下底簿，称作“丝纶簿”。票拟的效力虽然取决于阁臣对皇帝的影响力，但是在票拟成为一种制度之后，皇帝也不得不重视内阁的票拟。为此，内阁被称作“政本之地”“政府”。

    内阁拥有票拟权的初期，票拟一般由阁臣商议而行。然而，到后来，入阁最早、最受皇帝眷顾的阁臣的地位越来越突出，称作“首辅”“元辅”。晚明学者王世贞说，弘治、正德年间，阁臣中“居首者始秉笔”。到嘉靖、隆庆、万历年间，首辅的权力更大，形成了首辅专票的局面。

    嘉靖时期，张璁任首辅大学士，其他阁臣翟銮、李时没有皇帝特旨安排，就不敢参与票拟。夏言任首辅时，每次票拟后即送往内廷，只是偶尔让严嵩过过目而已。严嵩任首辅时，推荐性情柔弱的吏部尚书许赞入阁，但许赞却从来不能参与票拟。百无聊赖时，许赞就感叹说：“何夺我吏部，使我旁睨人。”意思是说，既然如此，为什么把我从吏部尚书的职位上弄过来，让我坐在旁边闲看别人！

    由于万历皇帝年幼，内阁首辅大学士张居正几乎行使的是摄政的权力。其他阁臣，唯张居正马首是瞻。张居正父亲去世时，在家三日不出，内阁办事人员就用盒子装着章奏到张居正家中让他票拟，而内阁其他阁臣闲坐阁中，无事可做。

    作为辅佐皇帝决策的机构，内阁填补了明朝废宰相之后的权力空间。内阁大学士也常被人们称为“相”。但是，内阁却并不等于相权的回归。官员们在成为内阁大学士后，总是谦逊地说，自己是被命“文渊阁办事”。内阁大学士只是皇帝的助手，并不能自主决断事务。

    明朝后期的首辅大学士徐阶说：“阁臣之职，止是票拟。”内阁大学士要想行使某些举措或者弹劾某位官员，并不能直接上奏，而是需要嘱咐六部、都察院或各省官员通过奏疏的形式发起建议，再通过票拟实现自己的意志。

    换言之，内阁大学士必须结纳其他官员，才能实现自己的施政目的，同时也会形成自己的权力小集团。这也是晚明党争风气特别严重的一个间接原因。内阁常常发现自己处于艰难的夹缝之中，一方面得不到他们效忠的皇帝的充分信任，另一方面却还要面临来自官僚集团的压力。

    实际上，为了获得入阁的机会，官员之间不惜互相攻击。崇祯年间，礼部右侍郎钱谦益担心“廷推”时尚书温体仁和侍郎周延儒会排在自己的前面，就暗中使力气想让温体仁不列名于会推名单中。温体仁便攻击钱谦益典浙江乡试时有舞弊行为，并且指使常熟人张汉儒告钱谦益贪肆不法。最后，钱谦益向司礼监太监曹化淳求救，使温体仁辞职，而自己也削籍而归，两人都没有如愿入阁。

    还有一些大臣，为了入阁，不惜奴颜婢膝，求助于宫中的宦官。例如，正德时期，宦官刘瑾权势熏天，焦芳就是因为给刘瑾通风报信，才得以入阁为大学士；另一位大学士刘宇则是向刘瑾一次性送了上万两银子，才得以入阁。

    其实，明代的政治体制中，内阁确实不是相权的回归，而是由皇帝的秘书顾问机构，逐渐成长为一个超越单纯的秘书职能的权力协调机构。它究竟是“有名无实”还是“有实无名”，取决于内阁大学士个人的政治能力及其对皇帝的影响力。

    其次，内阁大学士的权力受到君主专制权力的严重束缚。勤政的皇帝可以绕开内阁的票拟直接批答；如果皇帝不同意内阁票拟，可以发回内阁重拟，或者传口谕令内阁照自己的意思票拟；皇帝可以将奏疏留在宫中，不发给内阁票拟，也可以将已经票拟的奏疏留在宫中不往下发，称为“留中”。

    明朝晚期的万历皇帝就常将大臣的奏疏留中不发，以至于内阁无事可做。当时的首辅大学士叶向高终日内阁闲坐，感叹道：“安得票一疏，全我体乎！”意思是，要是能拿到一份奏疏来票拟一下就好了，也算能保全我这个内阁大学士的体面啊！实际上，尽管内阁偶尔会坚持自己票拟的意见，但归根结底所有的权力还是集中在皇帝一人之手。

    而且，内阁大学士的选择权，也操纵在皇帝手中。明代中后期，入阁成为内阁大学士几乎是每个官员的梦想。至于什么样的人才能成为内阁大学士，则取决于许多因素。大臣的资历、威望固然很重要，而且明朝中后期大学士的入阁也常要经过“廷推”这样类似选举的程序，但是官员入阁，归根结底要取决于皇帝。

    一般说来，如果一位官员曾经在皇帝还是皇子或者太子时做过他的老师，他进入内阁的可能性就会非常大。像明代后期的著名大学士高拱、张居正等人，都曾经是隆庆皇帝裕王府的讲官。而且如果皇帝愿意，可以特旨简选自己喜欢的人进入内阁办事。明朝最后一位皇帝崇祯帝统治了十七年，内阁大学士用了五十人，这充分说明专制君主在选择内阁大学士时的随意性。

    内阁权力还严重地受到宦官势力的制约。几乎在宣宗朝内阁获得“票拟”权力的同时，宦官二十四衙门中最重要的机构司礼监获得了“批红”的权力。“批红”指司礼监秉笔太监按内阁的票拟，经皇帝审批后，用朱笔代皇帝写出。如此一来，章奏批答多半经由宦官之手，故有“内阁之拟票，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人”的说法，这里的寺人就是指宦臣。

    随着宦官干政的程度越来越深，内阁诸臣由于需要与宦官频繁打交道，对宦官也就越来越客气。陆深《玉堂漫笔》中记载，英宗天顺年间，司礼监的太监到内阁，阁臣李贤只需要常服接见；

    到彭时任首辅时，就要衣冠整齐接见太监，阁臣向西坐，而太监向东坐，太监中的第一人对着阁臣中的第三人。至于相送，之前李贤是作一个揖便算送客了，后来送出阁就可以，到商辂的时候须送下台阶，到万安的时候要送到内阁门。

    何良俊《四友斋丛说》记载一个宦官的话说：当初我们见到张璁张阁老时，我们要打个躬；后来见夏言夏阁老时，我们只平眼正视就可以；现在严嵩严阁老见到我们，总是先拱拱手再进去。

    在宦官权力最厉害的天启时期，非但不经内阁票拟的旨意经常自宫中发出，而且经过内阁票拟的章奏，也必须等到魏忠贤到了才敢批答。

    内阁大学士冯铨（1595—1672年）靠着投靠司礼监秉笔太监魏忠贤，非但复官，更在天启五年（1625年）晋升为礼部右侍郎兼东阁大学士。魏忠贤被崇祯皇帝清除之后，冯铨作为阉党之一，被追究责任，论杖徒，赎为民。到清顺治元年（1644年），清兵入关，冯铨应清朝摄政王多尔衮的征召，开始在清朝做官。

    顺治十六年（1659年），清朝改设内阁，冯铨以礼部尚书兼中和殿大学士。冯铨是在明清两代都曾做过内阁大学士的人物。这也表明，在内阁制度上，明清两代是相承不替的。其区别在于，清朝皇帝更专制，似乎也更勤政，大臣奏章多由皇帝亲批。

    一种制度的出现和消失都有着当权者各自的目的，制度的完善和发展从某种意义上说也有它的必然性。在明朝手握重权的内阁，到了清代，变成了不再拥有票拟之权的内阁，从此也就失去了作为政治中枢的地位。